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关于《海洋行政处罚实施办法》有关条款的阐释

热度94票 浏览132次 【共0条评论】【我要评论 时间:2002年12月12日 16:52

    《海洋行政处罚实施办法》(以下简称《办法》)于2002年12月12日经国土资源部第6次部务会议审议通过,于2002年12月25日以国土资源部部长令第15号予以公布,自2003年3月1日施行,由国家海洋局负责监督执行。该《办法》的出台,是海洋行政主管部门贯彻《行政处罚法》,规范海洋行政处罚行为,保障和监督海洋行政主管部门有效实施行政管理,维护公民、法人或者其他组织的合法权益,推进海洋行政执法队伍建设,贯彻落实“依法治国”方略和“依法行政”要求的一项重要举措。该《办法》是继《海洋环境保护法(修订)》和《海域使用管理法》出台之后,以部门规章的形式发布的海洋行政管理领域的又一个重要的法律文件

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  《办法》分总则、管辖、简易程序、一般程序、听证程序、送达和附则等7章,共42条。作为规范海洋行政主管部门系统内部行政行为的部门规章,根据《行政处罚法》及有关法律、法规的规定,结合海洋行政执法工作的特点,《办法》分别就立法目的、适用范围、实施机关和实施机构、管辖原则、处罚程序等方面作出了明确、具体的规定。为做好《办法》的宣传贯彻工作,便于大家理解、领会《办法》的有关内容,现针对《办法》中的几个主要问题,谈谈我对《办法》有关条款的理解,仅供参考:

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  一、海洋行政处罚的实施机关和实施机构水利论文`2sd-VeG2\

  《办法》第3条对海洋行政处罚的实施机关和实施机构作出了明确规定。关于本条,主要谈5点认识:

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  1.海洋行政处罚的实施机关是县级以上各级人民政府海洋行政主管部门。

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  从我国的立法上看,绝大多数行政机关是处罚主体。除此之外,法律、法规授予某些非行政机关的组织行使处罚权,使其成为处罚主体。从处罚实践来看,受行政机关委托的组织也可以行使某些处罚权,但该组织不是处罚主体,不能以自己的名义行使处罚权,也不能以自己的名义独立地承担由此引起的法律后果。从我国现行的海洋法律、法规来看,实施海洋行政处罚的主体主要是县级以上人民政府海洋行政主管部门,而经海洋法律、法规的授权实施海洋行政处罚的组织几乎没有。所以《办法》第3条第一款规定,县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关。

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  2.中国海监机构是海洋行政主管部门的组成部分,是海洋行政处罚的实施机构。

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  中国海监各级机构作为同级海洋行政主管部门所属的专业行政执法机构,是海洋行政主管部门的重要组成部分。中国海监机构虽不是海洋行政主管部门的内设机构,但具有内设机构的性质;虽使用的是事业编制(有的已使用行政编制),但履行的是海洋行政主管部门的行政管理职能。中国海监机构在同级海洋行政主管部门的职权范围内履行行政处罚职责,是基于海洋行政主管部门的内部职责分工,不能视同于一般意义上的行政委托。在中国海监各级机构的“三定”方案中,均明确规定了负责查处海洋违法、违规行为的职责。根据海洋行政执法工作的实际需要,国家海洋局于2002年初印发了《关于中国海监集中实施海洋行政处罚权的通知》,进一步规定中国海监各级机构是行使海洋行政处罚权的执法机构,各级人民政府海洋行政主管部门的行政处罚权由所属的海监机构集中组织实施。2002年国务院及国务院办公厅的有关文件,也对中国海监机构加大执法力度,查处海洋违法行为提出了原则要求,为中国海监各级机构履行海洋行政处罚职责提供了有力依据。

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  3.“行政许可”与“行政处罚”在海洋行政主管部门内部的相对分开,是一种有益的尝试。水利论文K%w:Ps/fsDsm$t

  在我国,一个行政机关依法对某一类社会事务一般都同时拥有“管理权”和“查处权”,即行政许可权与行政处罚权。为了提高效率,形成行政机关内部的自我约束机制,防止腐败,在行政机关内部实行许可权与处罚权相对分开的做法(即“两权”分别由内部的不同职能机构分别行使),已被我国行政法学界、国务院法制部门等普遍认可,在我国行政法制实践中也在积极推广。2002年国务院办公厅的有关文件明确提出,为促进依法行政、从严治政,要改革和创新行政执法体制,进一步转变政府部门职能,实现“两个相对分开”,即:要改变政府部门既管审批又管监督的体制,将制定政策、审查审批职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开;要改变行政执法机构既管查处又管检验的体制,将监督处罚职能与技术检验职能相对分开。根据国务院有关文件精神,在各级海洋行政主管部门内部实现制定政策、审查审批职能与监督检查、实施行政处罚职能的相对分开(即制定政策、审查审批职能,由海洋行政主管部门内部的有关职能机构负责具体行使;监督检查、行政处罚职能由海洋行政主管部门所属的中国海监机构负责具体行使),应该说是符合国家有关政策的,是国家宏观政策和发展趋势的微观体现。《办法》规定海洋行政处罚工作由实施机关所属的中国海监机构具体承担,这同时也实现了海洋法律、法规规定的各种海洋行政处罚权,在海洋行政主管部门内部的相对集中行使(由中国海监机构集中行使)。这对于海洋行政主管部门避免内部多头执法,统一规范行政处罚行为,树立良好的政府形象,为行政管理相对人提供便利,均会起到积极的作用。水利论文6R UF"{I2b

  4.实施机关未设中国海监机构的,海洋行政处罚工作由本级海洋行政主管部门实施。这是针对目前的实际情况而作出的规定。水利论文!o(f^ I5}m us Hg&XC

  自1999年7月中国海监总队完成组建以来,按照国家海洋局关于全国海监队伍建设“一盘棋”的指导思想,中国海监各级机构的建设取得了重大进展,中国海监四级机构体系--中国海监总队及海区总队、省(自治区、直辖市)总队、市(地)支队、县(市)大队已初具规模并在不断健全。《办法》第3条第二款作出未设中国海监机构的,由本级海洋行政主管部门实施海洋行政处罚的规定。这是针对目前全国海监机构体系尚未健全的实际情况而作出的规定。此规定兼顾了海洋行政主管部门已经设有海监机构和没有设有(正在筹建或者今后将设)海监机构的两种情况,是从实际出发的一种表现。此规定并不表明海洋行政主管部门可以不设立中国海监机构,相反是对设立中国海监机构的一种认可和要求。如果不这样规定,《办法》出台后,暂时还没设有中国海监机构的海洋行政主管部门就会遇上无法行使海洋行政处罚权的情况,这样,《办法》的可操作性就会大大减损。

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  5.中国海监机构要以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。

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  依据《行政处罚法》的有关规定,只有行政机关和法律、法规授权的组织才能以自己的名义实施行政处罚,并独立承担相应的法律责任。目前,中国海监机构还不具备这样的条件,还不能以自己的名义实施行政处罚(个别地方海监机构已经地方性法规授权的,可以以自己的名义实施行政处罚)。所以《办法》第3条第三款规定,中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。为便于中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚,国家海洋局于2002年印发了《关于启用国家海洋局行政处罚专用章的通知》,刻制了相应的海洋行政处罚专用章交由直属的中国海监机构使用。同时该通知还要求沿海各省(自治区、直辖市)及市、县海洋行政主管部门,也相应刻制本机关的海洋行政处罚专用章,交由所属的中国海监机构使用。

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  二、海洋行政处罚的层级监督制度

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  《办法》第4条对海洋行政处罚的层级监督制度作出了原则规定。关于本条,主要谈3点认识:水利论文!@'S0~)|3\b K;j

  1.海洋行政处罚的层级监督制度十分必要。

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  建立海洋行政处罚的层级监督制度,对于上级实施机关及时发现和纠正下级实施机关错误的行政处罚,防止地方保护主义、本位主义,特别是保护行政管理相对人的合法权益,具有积极意义。《行政处罚法》第54条第一款规定:“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。”此款是关于行政处罚的行政监督的规定。行政处罚的行政监督是由行政机关自身实施的经常性的自上而下或自下而上对行政机关及其工作人员的执法活动实施监察和督导的活动。由此可以看出,建立和健全海洋行政处罚的层级监督制度,重视和加强对海洋行政处罚工作的监督检查,是非常重要和必要的。上级实施机关对下级实施机关行政处罚工作的监督,可以采取多种方式,比如开展执法检查、建立案件备案制度、建立举报制度等。总之,可以通过建立一整套的内部规章制度,建立、健全海洋行政处罚的层级监督机制,加强对行政处罚权力的监督和制约。水利论文 [5g4^5n*e m

  2.上级中国海监机构可以监督下级实施机关的海洋行政处罚,但须经同级实施机关同意,并以同级实施机关的名义进行。水利论文-sg9w/BH!E `:GZ `'PJ

  《办法》第3条确立了中国海监机构具体承担海洋行政处罚工作的制度。上级实施机关对下级实施机关的行政处罚进行监督的权力,在实际操作中,自然也就可以由同级中国海监机构来承担。由承担海洋行政处罚工作的上级中国海监机构来行使监督权,更符合经济、效率和专业化原则。《办法》第4条第二款规定,上级中国海监机构经同级实施机关同意,可以以同级实施机关的名义对下级实施机关实施的海洋行政处罚进行监督。此规定说明:第一,上级实施机关监督和纠正下级实施机关的海洋行政处罚,在实际操作中,可以由同级中国海监机构具体承办。关于此方面的工作,海洋行政主管部门可以制定内部的工作规定加以具体化;第二,上级中国海监机构对下级实施机关实施的海洋行政处罚进行监督,必须取得同级海洋行政主管部门的同意,并以同级海洋行政主管部门的名义具体实施,即上级中国海监机构其本身并不具有对下级实施机关海洋行政处罚工作的监督权,不得以自己的名义对下级实施机关的海洋行政处罚进行监督。

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  3.在追究实施机关内部违法失职人员行政责任时,中国海监机构只起协助作用。水利论文 stw'g.Q

  追究实施机关内部人员的行政责任,是实施机关内部行政监察部门的职责。上级中国海监机构按规定在对下级实施机关进行监督的过程中,如发现下级实施机关内部的工作人员在实施行政处罚过程中有违法失职行为,可协助行政监察部门依法追究其行政责任,这是落实本条赋予中国海监机构行政监督职权的具体保障性措施,使中国海监机构的行政监督职权能够得以实现,但并不说明中国海监机构自己可以独立行使行政监察权。关于中国海监机构如何协助行政监察部门依法追究实施机关内部违法失职人员的行政责任,海洋行政主管部门可制定内部规定加以具体化。水利论文dJt.~||

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TAG: 办法 海洋 行政处罚 条款 阐释
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